关于推动盐城养老服务高质量发展的调研思考

                                                                   叶  蓉

习近平总书记指出，一个社会幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福。党的二十大报告提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”近年来，市县各级高度重视和推动养老服务高质量发展，制定颁布《盐城市养老服务条例》，持续完善“盐年益寿”幸福养老体系，有效破解一系列养老服务中的痛点堵点。

一、盐城人口深度老龄化提速到来

老龄化是健康水平提高和寿命延长的必然规律，是人民生活质量提升的标志。从调查情况来看，盐城的人口老龄化有“未富先老”的重要特征，有六个方面突出表现：一是程度深。至2023年，盐城常住人口中60岁以上老年群体占比达30%（部分县区已超过35%），65岁以上占比达22%，在全省仅次于南通泰州，达到“深度老龄化社会”标准。二是进程快。伴随劳动力人口大幅流出、新生人口持续走低，盐城老年人口数量一直保持较快增长的态势。2013年全市老龄化率为19.4 %，十年间年均增长1个百分点。三是基数大。当前盐城常住人口中60岁以上老年群体达190万人，15-59岁人口比重收缩至55%，约380万人，老年抚养比达到50%，即2个劳动人口要抚养1位老人，社会养老负担明显加重。四是底盘重。全市常住农村地区的老年人口有约155万人，其中约95万人生活在乡村、60万人生活在集镇，与城市相比，农村养老服务整体水平差距明显。五是寿龄高。盐城进入普遍长寿时代，人口平均寿命已提高到78.5岁左右，较十年前提高了2.5岁。80岁以上高龄老人达27万人，占老年人口比重已超过15%。六是空巢多。从家庭生活情况看，与子女分开居住的空巢留守老人越来越多，城市超过50%，村镇在70%以上，并且空巢率还在继续增加。

据测算，未来五年，盐城老龄化率将保持每年1个百分点的增长速度，到2030年前后，全市老龄人口占比将超过1/3，65岁以上人口大概率达到1/4。伴随这一进程，老年人多层次、多样化的健康养老服务需求也将不断增长，在实践中出现一些新发展趋势，主要表现在：一是服务对象上，由过去注重解决农村“五保”老人、城市“三无”老人、残疾老人等弱势群体，向为整个老年群体提供高质量养老服务而转变。二是服务模式上，由家庭子女赡养老人的传统养老方式，向养老服务机构化、社会化而转变。三是服务内容上，由过去主要解决老年人的物质生活需求，向包括物质生活、精神关爱、医疗保健等全方位各领域的需求而转变。四是服务手段上，由过去低水平、粗放式为主的服务手段，向科学化、规范化、技能化、智能化的现代服务手段而转变。五是服务投入上，由过去主要靠政府财政支出和家庭子女付出，向多元化投资主体而转变。六是服务队伍上，由过去低素质、低技能、临时性、不稳定的服务人员，向知识化、年轻化、专业化、职业化队伍转变。

推进盐城养老服务高质量发展，应当注重结合人口老龄化共性特征与盐城自身特点，考虑社会实践中出现的这些新要求、新趋势，为科学决策、制定政策提供详实可靠依据。从总体上来看，需要紧紧抓住养老服务发展中的三个方面重点问题：一是提高思想认识，深刻认识和把握主动应对人口老龄化、发展养老服务事业和服务产业的重要现实意义和深远战略意义。二是强化财力和人力的可持续支撑。三是聚焦三大需求：物质养老，满足老年人对健康物质生活的需求；精神养老，满足老年人对高品质精神文化生活的需求；医养结合，满足老年人对高水平健康保健、医疗服务的需求。

二、当前我市养老服务的主要做法

根据调研走访，感到各地高度重视养老工作开展，在推进养老服务体系建设、创新养老服务供给等方面持续发力，主要围绕四种养老服务开展尝试探索。

类型一：居家养老。盐城老年群体中95%以上为居家养老。现在的居家养老，与过去家庭养老的传统方式有很大的区别，由于家庭小型化，空巢老人多、独居老人多，年轻一代忙于工作又要哺育照顾下一代，很难花时间精力贴身照护老人，有的独居老人在家中突然去世，几天以后才被发现，各地多有这种情况发生，居家养老的社会化就成为必然趋势。其中，城乡社区提供的养老服务是实现居家养老最重要的依托。盐都区探索解决农村居家养老服务空白，在全区乡村设立农村睦邻互助点，明确规定睦邻互助11大类52项服务，推动以邻里互助方式解决老人日常照料问题，为广大老人实现“养老不离村”“在家享清福”目标。一些市场主体专门为居家老人提供服务，盐城燕舞康养公司在盐城经济技术开发区提供居家养老上门服务，2023年，共有5800多位老人享受到居家上门服务。公司助老员每月定期上门为老人服务，服务内容从原先保洁、助餐拓展到助医、助浴、助农、维修、关爱等50余项服务，实现由补缺型供给向多元化、多样化养老供给。

类型二：社区养老。为居家老人特别是空巢老人提供养老服务，是城乡基层组织的重要职责。当前我市社区养老服务一般为两种形式。一是有实体运作。一些有经济实力、有空余房屋场地的村和社区，开设养老服务实体，如老年食堂、综合服务中心、老年活动场所等。据了解，全市已建成25个城市街道综合性养老服务中心，到“十四五”末将实现全市城市街道全覆盖。亭湖区创新探索“属地出阵地、政府给补贴”的社区养老服务设施建设模式，区财政按照每平方米1000元的标准给予一次性装修补助。二是购买服务。大多数农村和社区不具备举办服务实体的条件能力，主要是发挥村级和社区组织协调功能，与服务类企业签订合作协议，为居家老人提供公共服务。盐都秦南镇泾口村探索“老年小食堂”，通过“向政府部门争取一点、村慈善会贴补一点、企业老板赞助一点，代餐人员自筹一点“的办法，成立“老年代餐专项基金”，该经验与农村睦邻互助点补充配合，有效解决老人“一餐热饭”，并在全区复制推广。

类型三：机构养老。盐城原先养老机构主要是乡镇敬老院、社会福利院，入住的都是财政供养的农村“五保”老人、“三无”残疾老人。入住的都是财政供养的农村“五保”老人、“三无”残疾老人。近年来，一些国资、民资开始进入养老服务领域，兴办不同类型的颐养园、养老公寓。据了解，全市共有养老机构170多家，其中公办占70%，多为农村敬老院；机构养老床位共有约4万张。这些机构投资主体不同，在档次规模、硬件设施、管理水平、服务质量、收费标准等方面，南北板块和城市农村之间的差距很大。从调查情况看，大市区、县城的公办养老机构功能较为完备，入住率较高，多数农村养老服务基础设施建设水平不高、设施不齐、功能单一，部分养老设施陈旧，存在安全隐患，入住老人不多，所占比例很小。但随着老龄化程度日益加重、思想观念的变化以及机构服务质量的提升，选择机构养老的群体将会逐渐增多。

类型四：医养结合。从我市实践看，主要有三种模式。一是协议合作。由社区或养老机构与附近医院签订合作协议，医院为老年群体提供保健医疗服务，这也是我市目前普遍做法。二是“家庭医生”。由社区聘请在职或退休的医护人员，作为居家老年人“家庭医生”，根据需要上门提供“一对一”医疗服务。老人突发重病急病，由“家庭医生”负责联系医院和专家，送老人入院治疗抢救。目前我市“家庭医生”模式还处于加快探路阶段。三是医养直接融合。一些档次比较高、规模比较大的养老机构，设有医疗服务站，配备有专职医护人员和常用药药房，老年人基础病、常见病和一般小病，就地可以划卡诊治，十分方便。悦达集团在亭湖打造的悦达仁逸康养中心项目，建筑面积约12500平方米、拥有266张床位，设置护理区、康养区等不同功能区，为老年人提供精确科学的诊断治疗。这种形式能实现医养康养相结合的最佳效果，但投入大、要求高，推广较难。总体而言，全市“医养结合”服务供给还不够充沛，服务质量良莠不齐，170多家养老机构中具有护理能力的占30%，远不能满足老年人健康服务需求。

国家层面对养老供给的设计是“9073”，即90%居家养老、7%社区养老、3%机构养老，但这个比例是因地制宜、相对动态的，我市应当以满足多元多层的养老服务需求为目标，重点提升养老服务供给水平。根据调研情况提供以下建议：一是丰富养老服务层次。针对我市农村老人人数多、底盘重的特点，着重推进农村敬老院向区域性养老服务中心转型升级，加强农村养老服务设施建设，探索村民邻里互助等有效模式，形成县镇村衔接互通、功能互补的农村养老服务设施体系。针对机构养老，重点招引一批专业化品牌机构来盐运营养老机构，支持社会民间资本兴办一批高端特色、中端为主，适合多层次老人需求的养老机构，不断推动供养型、护理型、康养型机构协调发展。二是加快延伸服务内容。逐步健全基本养老公共服务目录，合理调整服务内容，在继续推进助餐、助浴等基本生活照料服务基础上，引导养老机构积极拓展延伸健康管理、精神慰藉、文化服务等高层次服务内容。鼓励养老机构探索跨界养老服务模式，推动医、养、游、住等内容相结合，推动智慧健康养老产业发展，为不同老年群体提供精准化和个性化养老服务，有效提高老年人的生命质量和生活质量。三是稳步推进医养结合。签约医疗机构要确保正常开展巡诊，使老年群体享受到快捷方便的医疗卫生服务。大力开展家庭病床、医疗巡诊服务，完善老年人在家庭居住与医疗上门服务相结合的医疗照护模式。尽快完善医养康养融合发展政策，支持公办医院创办养老院、民办医疗机构转型为养老护理机构、镇级卫生院闲置床位转型为养老护理床位，逐步架构起“病有所医、老有所养、医养结合”模式。

三、多样化、多层次养老服务供给能力提升路径

应对人口老龄化，既要老有所养、老有所医，又要老有所为、老有所乐。从全市养老服务开展实际情况看，物质养老问题已经基本得到解决，老年人物质生活和医疗保健水平有了大幅度提高，即便农村低收入老年群体也得到较为可靠的政策保障。相比而言，对老年人的人文关怀、精神关爱则明显缺乏，整体短板突出。从调研走访多位老人情况看，现在多数人包括从事养老服务的专职人员，对老年精神关爱较多局限在开展节日慰问、组织文体活动等形式上，深入思考“关爱什么”“如何关爱”等重点问题。

一是尊重“老有所养”的选择，让他们有尊严有体面地安度晚年。目前，目前对养老服务存在一种片面误区，认为只要把老年人“养起来”“供起来”，解决好他们的衣食住行医等问题就可以了。但从调研情况看，老年群体同样有着极强自尊意识，不愿意被看作是“拖累负担”。由于年龄、经济条件、身体状况不同，他们对养老类型和服务质量也有不同需求。当前绝大多数老年人更愿意选择在自己家庭养老，即居家养老，这里有他们习惯的生活方式、熟悉的社区环境和交往圈，可以同时满足老人的物质和精神需求。尊重老年人意愿，让他们自主选择适合的养老服务，变消极被动养老为积极主动养老，引导外界力量特别是子女不多加干涉，这是对老年精神关爱首先要解决好的问题。

二是开通“老有所为”的渠道，让他们更好地实现晚年人生价值。老人群体是财富、是潜能、是市场，不能仅仅把养老作为一项民生事业，应当细分老年阶段、区别不同的老年人需求。盐城60岁到65岁左右的“轻老”型人口超百万人，他们人生经验丰富，身体一般还不错，处在生活压力最小阶段，这是优秀的人力资源，也是“老有所为”价值的凭借。要积极应对老龄化，应当加快挖掘释放“轻老”群体这样的“银色资源”，让更多有劳动能力、有工作意愿的老年人，主动参与经济社会建设。可以实施“老有所为”促进计划，设立“老有所为”创业扶持资金，鼓励有专长的低龄老年人创业，支持学有所长的老年人开设工作室，传承文化与技能。还可以采取例如税收优惠等多方面政策，鼓励机构和企业灵活聘用老年人，让老年人通过“有为”实现有价值的“所养”。

三是创造“老有所学”的条件，让他们满足学而不倦的自我提升需求。学习是最好的养老，已经成为越来越多人的共识。从我市情况看，各地老年群体学习热情十分高涨，学习内容广泛，主要是按照个人兴趣爱好，学习有关养生保健、烹任美食、书法绘画、摄影垂钓、诗词文章、音乐舞蹈等知识，并把学习当作修身养性、恰心健体的重要途径。尤其受老年人欢迎的学习方式是上老年大学。盐城市老年大学2021年改扩建后，教学规模达万人，设立40多个专业、168个班级，有效满足了老年群体学习需求。从山东等地经验看，可以进一步探索改善提升县一级老年大学办学体制，统筹推进乡镇老年大学、村居教学点建设，打造形成“以城区老年大学为主体、以镇级老年大学为支撑、以村级教学点为补充”三级老年教育格局。同时，还可以与高等院校合作联合举办老年大学，鼓励高等院校专业招收老年班。这样，即可减少额外投资，学校还能充分利用优质教育资源，取得一定经济效益，又可迅速扩大老年大学招生规模，满足老年人学习需求。

四是拓展“老有所医”的内容，让他们化解消除各种心理障碍。绝大多数老年人的心理状况较为健康良好，但还免不了因种种原因产生一些心理纠结，特别是一部分老年人患有不同程度的抑郁、失落、孤独、厌世等心理疾病。关注老年群体的心理状况，普遍开展老年心理咨询，及时化解心理障碍，积极治疗心理疾病，是医养结合需要解决的重要问题，也是给予老年人精神关爱的重要内容。从调研情况看，老年心理问题受到关注长期较少，与老龄化社会相适应的老年人心理关爱体系不够完备。一些特别需要关爱的群体，如农村老年人、常年待在家里的困难老年人，外界较少接触，其群体心理健康状况不容乐观。针对这些情况，应当加快为老年人定期体检增加心理咨询项目，有条件的社区和养老机构逐步配备心理咨询师，采取多种形式开展老年心理疏导服务。对患有心理疾病的老年人不能鄙视歧视，而要充满关爱之心，积极治疗心理疾病，尽可能恢复健康心理状态，帮助他们乐观开朗、心情愉快度过晚年。

五是筑牢“老有所依”的屏障，让他们晚年生活充满安全感。近年来针对老年群体的诈骗手段花样百出，给不少老年人造成财产损失和精神打击，而且容易引发群体性事件等次生事件，对受害者对社会都有较高风险隐患。切实维护保障老年人的合法权益，也是关爱老年人的重要内容，针对这类不良不法行为，需要道德谴责，更要政策层面上保护和法律层面制约，三管齐下、缺一不可。要常态化开展对市民群众特别是老年人的反诈宣传教育，保持严惩高压态势，对欺骗老人、骗取养老钱财等行为予以从重处罚，持续形成震慑效应。同时，要把养老服务工作重点逐步转移到对老年人的人文关怀、精神关爱上来，积极探索创新对老年精神关爱的方法形式，动员各方面力量在社会层面形成育老、敬老、爱老、孝老的浓烈氛围，合力为广大老年人安享幸福晚年营造良好社会环境。

课题组成员：邵  杰  王友慧  蒯婧婧

（作者单位：盐城市第三人民医院）